第六章集群技术创新政策机理分析

中国现已成为装备制造业大国，但产业大而不强、自主创新能力薄弱、基础制造水平落后、低水平重复建设、自主创新产品推广应用困难等问题依然突出。同时，受国际金融危机影响，2008年下半年以来，国内外市场装备需求急剧萎缩，中国装备制造业持续多年的高速增长势头明显趋缓，企业生产经营困难、经济效益下滑，可持续发展面临挑战。

装备制造业集群技术创新需要政府给以宏观的协调和引导。需要政府制定积极有效的政策支持，科学合理的技术创新政策将有利于为装备制造业集群提供良好的技术创新环境。目前，中国虽然已经制定了许多政策法规条例，但有些并不适合装备制造业集群技术创新的客观情况。由此可见，分析装备制造业产业集群技术创新政策作用机理具有非常重要的现实意义。

第一节产业集群特征

装备制造业是为国民经济各部门简单再生产和扩大再生产提供技术装备的各制造工业的总称，其产品范围包括机械工业和电子工业中的投资类产品。集群是特定产业中互有联系的公司或机构聚集在特定地理位置的一种现象。装备制造业集群，就是指在产业上联系密切的某一类或几类装备制造行业的企业(往往以某一个或几个核心企业为主导，向上游延伸至零部件、机器和服务等专业化投入的供应商，向下延伸至销售渠道和客户，从侧面扩展到辅助性产品的制造商等)及相关支撑机构(包括提供专业化培训、教育、信息研究和技术支持的政府和其它机构)在空间上集聚，形成介于市场和组织之间的一种区域经济形态。装备制造业集群除了具有一般产业集群的地理集中性、根植性、弹性专精性等特征外，还具有以下几方面的特征：

一、地方结网性

装备制造业集群发展实际上是以产业关联为基础，以地理靠近为特征，以基础设施配套、机构完善为支撑条件，以文化融合为连接纽带的本地化区域网络，地方结网是其最重要的一个特征。在装备制造业集群发展过程中产品制造者及原材料供应商之间能够在较小的地理范围内进行面对面的交流信息，相互学习并积累其他企业的经验和技巧，尤其是探讨一些难以具体化、系统化的过程，加快了隐性知识的显性化过程。集群中的企业是成群成组产生的，这些企业有序地结成一张无形的网络，每个企业完成生产过程的一个或几个环节，知识和信息在集群企业中传播和转移，从而不断产生和积累新的知识促进集群更好的发展。

二、协同竞争性

由于装备制造业产业关联度大，协同性强、它的发展将带动一大批相关产业的发展。因此，协同竞争构成装备制造业集群发展的一个很显著的特点，对于地理上分散的产业直接竞争者而言，集群内有着更多的合作和更加激烈的竞争。一方面集群对每个装备制造企业的技术创新都有影响，它们要合作面对共同的技术发展趋势，在获得更好的需求信息和发现共同市场机会的同时提高产品工艺水平。另一方面，从合作成本来看，集群在地域上的接近性能够降低交易成本，共享基础设施。而集群内紧密接近的企业由于共同的区位缩短了竞争的过程，加速了相关产业不断出现新的竞争者，促进了竞争。

三、资源共享性

装备制造业的发展水平反映出一个国家在科学技术、工艺设计、材料、加工制造等方面的综合配套能力，资源不足是制约装备制造业生产发展的一个关键因素。众多相互关联的装备制造企业聚集在一起，它们可以利用共同的交通、试验基地等基础设施，分享共同的信息资源，拥有共同繁荣的专业人才市场，共同吸引资金，互相利用对方的特长。既可以实现资源共享、优势互补，又能够克服单个企业资源不足的缺陷。

四、创新持续性

装备制造业集群中大量的配套小企业，处于同一产品价值链的不同阶段且彼此独立。它们在有限地理空间中使竞争行为明显暴露，竞争激烈程度加大，从根本上增加了整个集群向外学习知识的动力，同行之间相互比较竞争压力可转化为创新的动力，从而使集群具有创新可持续性旧’。

五、核心企业的重要主导性

装备制造业产业链长，集群对产业关联程度要求高，紧密的产业关联往往是装备制造业集群效率的推动器，对于装备制造业集群的技术创新必须要重视集群内部的产业关联。装备制造业集群中的核心企业一般都是大型企业，具有规模优势，相比较而言，集群中其它配套企业的地位就不十分突出。

第二节集群技术创新政策的动因

现代市场经济是一种以市场调节为基础。以政府政策调控为补充的经济体制，在市场经济发展的各个阶段，政府要进行国家与社会事务的管理，政策是必要的手段，没有政策的干预，就难以保证正常的社会生活秩序。公共政策是人类社会发展到一定阶段的产物，属于调控和管理社会规范体系的一部分，弗里德里奇认为公共政策是在某一特定环境下，个人或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。装备制造业集群技术创新是以市场对装备制造产业产品的需求为动力，以国家政策的宏观调控为导向，以良好的国内外环境为保障，以创新性技术供给为核心，以实现特定产业创新为目标的网络体系。从依托环境的角度考虑，装备制造业产业集群的技术创新是以国家创新体系为背景，以区域创新系统为支撑，以企业创新系统为基础，以技术创新系统为保证的创新活动怕J。在装备制造业集群技术创新过程中，不仅涉及到机械加工业，还涉及到材料、电子、机械零配件等配套行业，集群企业在技术创新过程中以各个行为主体及不同驱动力之间的相互作用为特征，往往受到某些市场功能、市场活动主体，以及公共氛围之间相互作用的影响，当这些行为主体在不同驱动力之间相互作用不和谐或不一致时，便会出现协同性缺失，尤其在技术创新前期，会大大增加技术创新后续过程的成本和难度，甚至不能按期创新出满足要求的产品。

装备制造业集群技术创新过程中市场虽然能够管制技术创新的不良后果，在激励创新方面具有自组织、自我加强的作用，但对于装备制造业集群技术创新领域来说，市场机制运用竞争压力促进创新和运用高收益引诱创新并不能从根本上解决技术创新的风险和创新的动力问题，由于市场本身也不可能创造有利于装备制造业集群技术创新的外部环境而导致市场失灵。为消除和补偿装备制造业集群企业在技术创新中的各种问题，缩短装备制造业集群技术创新过程中从创新思想的出现到形成相关产品规模化生产的时滞，加快科技成果从潜在生产力到现实生产力的转化过程政府必须出台相关的政策予以调节。

第三节集群技术创新政策的作用方式

研究装备制造业集群技术创新政策是为了更好的弥补和调节装备制造业集群技术创新中存在的协同性缺失和市场失灵，即改变装备制造业产业集群因过短的目光而对技术创新的投入不足。

通过创新产、学、研合作计划和网络计划，建立技术创新中介机构，以纠正技术创新过程中的协同性缺失；同时通过加强整个技术创新系统内的互相作用和联系的网络，包括加强企业与企业问的技术创新合作联系、企业与科研机构和高校的创新合作联系、中介机构在各技术创新主体间的桥梁作用、政府在创新中的产业发展战略与政策引导作用，以及政府各部门在工作职能上的协调一致和集成。根据以上分析，本文将装备制造业集群技术创新政策作用方式分为激励型、引导型、协调型三种。

一、激励型政策作用方式

装备制造业集群技术创新属于高投入、高风险的技术经济活动，发达国家装备制造业集群技术创新政策主要通过政府财政，激励装备制造业集群产业部门多样化技术创新和研究开发活动。韩国、印度、澳大利亚等国的政策重点是通过财政支出，直接对创新活动给予激励和支持；美国和不少欧洲国家特别注重发展金融资本市场，通过风险投资对技术创新提供重要的资金来源；英国的政策重点是税收优惠；日本除注意运用财政支出政策外，还特别注意发挥政策性贷款的作用哺1。在中国，一般情况下金融机构不愿意为装备制造业集群企业提供技术创新资金，只有改变装备制造业集群技术创新经济量的大小，增加政府财政对装备制造业集群技术创新成果的购买、对技术创新活动的资助及对技术创新活动税收减免的支出，降低集群企业技术创新活动的成本来发挥政策作用。

2003年10月5日，中共中央、国务院联合发布11号文件《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，着手实施振兴东北老工业基地政策；2007年8月20日，国家发改委提出《东北地区振兴规划》，中央通过出台政策加大对东北地区装备制造业集群技术创新的鼓励。政策指出要以信息化、智能化、集成化为突破口，加快推进装备制造业产业集群的自主创新能力和系统集成能力，提高重大装备国产化水平和国际竞争力。

二、引导型政策作用方式

为促进科技成果转化为现实生产力，规范科技成果转化活动，加速科学技术进步，推动经济建设和社会发展，中国先后于1996年、2007颁布了《中华人民共和国促进科技成果转化法》和《中华人民共和国科学技术进步法》两部国家科技法规，国家建立以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系，引导和扶持企业技术创新活动，发挥企业在技术创新中的主体作用。政府逐步尝试采用政策的导向作用推动经济发展，在政策层面体现在公共政策、产业政策、专题政策、高新技术产业政策以及技术创新政策上。

在装备制造业集群技术创新的形成和发展过程中，政府的角色是促进者和中间人，把装备制造企业聚集起来，提供支撑性的基础设施、建立动态比较优势和有利于集群技术创新的制度，创造一个有效的引导机制以消除创新系统的系统失效。针对装备制造业集群技术创新，政府通过政策导向弱化行政手段直接干预经济活动，将重点转向规范和优化装备制造业集群技术创新市场的有效竞争，促进集群内生产要素的自由流动。同时，政府在选择适合集群技术创新的装备制造企业地区时，综合考虑当地的资源匹配、环境因素、知识机构关联、当地机构和群内企业的协同以及当地其它集群的发展态势等各方面因素，确定当地已经或有潜力建设较为完整的价值链，才将装备制造业以集群的方式进行技术创新。

三、协调型政策作用方式

协调型技术创新政策以增强装备制造业集群技术创新的核心竞争力为出发点，努力使其在竞争中处于强势地位、占领产业分工中的有利位置和产业链中的高端环节，谋求最大的战略利益。装备制造业集群技术创新产业关联度大，同时涉及大量配套行业，在其技术创新过程中集群企业又不得不去处理很多与生产并无直接关系的事务。通过政策协调，在装备制造业集群技术创新活动的过程中，各种技术创新服务机构可以帮助产业集群加速科技成果的转让提供良好的服务，帮助装备制造业集群技术创新企业提高市场预测和快速反应能力，形成为产业集群技术创新提供支持服务的社会支持体系。政府也充分考虑到装备制造业产业集群中以知识为基础的环节服务，构筑公共机构，尤其是技术创新研究机构与产业价值链各环节间的有效联系渠道，鼓励集群行业协会及研究机构相互联合，鼓励高等院校和科研机构向装备制造产业集群转移技术创新成果，共同促进集群技术创新，在研究中迸发创新思想，在合作中把创新思想转化为技术及产品；同时激发集群中各企业相互学习，加快装备制造业集群技术创新的速度，推动和支持建立公共性的技术创新中心及先进的集群管理服务。

第四节技术创新政策体系设计的关键因素

装备制造业集群技术创新政策必须要通过影响集群企业的行为来达到引导、激励、协调技术创新的目的装备制造业集群的特征，决定了装备制造业集群技术创新过程的复杂性。从政策设计角度来看，将装备制造业集群技术创新理解为一个复杂的作用过程具有两方面含义：其一，装备制造业集群技术创新政策的作用对象从空间上包括各种不同的技术创新参与者。如产品用户、技术创新的中介机构及科学技术机构；其二，从时间上说，装备制造业集群技术创新政策的影响范围涵盖了整个技术创新过程，而且在技术创新过程中，不同的技术创新阶段对于技术创新政策的需求是不同的。从发展的角度看。由于技术创新的每一个环节中都充满着风险和复杂性，而这种复杂性又决定了技术创新过程中核心问题的不确定，即技术方面的不确定性、市场方面的不确定性、政策环境方面的不确定性。本文认为，装备制造业集群技术创新政策体系的建立和完善是一个复杂的动态过程，为促进装备制造业集群技术创新更好的良性循环和发展，消除政策制定实施过程中的障碍，在构建装备制造业集群技术创新政策体系时应同时考虑以下三方面因素。

一、技术行为因素

技术创新面对的是一个不确定性的世界，不确定性的存在既是创新存在的根据，又是创新行为发生的障碍。装备制造业集群技术创新过程的复杂性决定了技术创新过程中的不确定性理应成为装备制造业集群技术创新政策体系设计时应考虑的首要因素。技术创新的不确定性主要体现在以下几个方面：(1)集群企业不易把握如何用既有广阔发展潜力又能满足大规模生产的技术语言来表达市场需要；(2)创新能否被市场接受；(3)技术创新收益分配方面的不确定性，即集群企业究竟能够占有多大比例的创新收益。

二、环境因素

装备制造业产业链长，集群对产业关联程度要求高，在市场经济条件下，完善的资本市场既可以实现资源共享、优势互补，又能够为装备制造业集群企业筹集技术创新资金，同时也能够分担集群内部的风险。然而，在中国资本市场发育还不成熟，不能为集群企业的技术创新活动提供良好的资金支持，分担风险的功能也相对很弱，阻碍了装备制造业集群技术创新活动的进行，同时不畅通的风险资本退出渠道也压制了资金供给者投资的积极性、资本市场中信息不对称的客观情况也加大了装备制造集群企业技术创新的融资成本。

三、制度因素

装备制造业集群技术创新的一个重要特点是具有跨期性质，在某一时期投入的资本在未来才会产生效益。这就意味着，技术创新资本一旦投入后就会成为准固定要素，将在未来的某一时期可能因政策改变而不被保护或鼓励。如果现行政策不能使未来政府承诺采用某种固定政策保护装备制造业集群企业技术创新，而且集群企业决策者能够准确地预期实际情况也会如此，则结果成为一个政府与集群间的理性预期均衡，其中所有的群内企业都会考虑未来政府不承诺采取某种政策的情况。

第五节建立中国国家装备工业创新体系

建立国家装备工业创新体系既是推动经济发展的重要保障，也是落实科学发展观的具体实践，因此，具有政治与经济的双重意义。这里提出的国家装备工业的创新体系，关键词是“国家”两个字，主要是指宏观经济层面，以政府为主导，在全国范围内，能影响全社会的、并在国内国际处于领先水平的研发与创新体系，毫无疑问，其研究成果和研发目标也应该是世界一流的。

装备工业是生产工作母机的，装备水平提高可以带动整个制造业水平的提高，而装备工业的产业升级又依赖于研发和创新体系。重新建立新型的国家创新体系应该瞄准世界领先水平，其产品在国际市场上具有相对的话语权优势，也就是在某一领域可以改变一些游戏规则，进而参与游戏规则的制定，最后达到可以独家制定游戏规则的境地。自己踢球自己吹哨，这一规则也正是当今国际市场上大国、强国的垄断战略。

一、产业升级要以自主创新为主

围绕着中国装备工业的产业升级、技术进步问题，一直存在着某种程度上的争论，采取何种方式推动技术进步也困扰了我们多年，随着经济体制改革的不断深化，这一事关发展战略的选择问题也越来越清晰了。

多年来，曾有人提出“用钱买技术”的办法，还有人提出“用市场换技术”的办法。客观地看，这些办法如果真能达到比较理想的效果，也能体现出它的长处，比如采用这些办法可以省略自己的研发过程，节省研发成本和时间，快速缩短技术差距。但是，现实与理想总是有距离的，当今技术领先的发达国家在新技术研发上往往采用生产一代、储备一代、研发一代的策略。因此，我们在买技术、换技术、引进技术时，技术领先的发达国家不会把它们最先进的技术转让给我们，事实也证明了这一结论。我们也应该理解这种做法，因为我们毕竟是经济高速发展的大国，一旦用先进技术装备起来，那么这个强劲的竞争对手就会变的难以战胜。

事实上，如果我们采用买或换的办法引进技术也有许多现实问题需要解决，如果我们引进它们正在生产的一代产品（绝大多数是一般产品），就面临着技术是否先进的问题，技术不先进的东西我们引进它就失去了使用价值和意义。如果我们引进他们正在做技术储备或正在研发的一代产品，然而这些产品还没有投入生产，消费结果和创利能力还没有得到市场的检验，所以风险巨大。并且这些新引进的技术是否符合中国的工业体系和国情都是有待于进一步考量。

因此，我们别无选择，只有建立国家创新体系，走自主创新的道路。

二、建立创新体系的制约因素

改革开放以来，中国研发创新体系紧紧围绕促进科技与经济结合这一思路，以调整结构、转换机制为重点，以加强科技创新、促进科技成果转化和产业化为目标，采取了一系列重大改革措施，取得了重要突破和实质性进展。

同时，我们也必须清楚地看到，中国现行的装备工业创新体系与市场经济体制以及经济、科技大发展的要求，还存在着许多不相适应之处。一是由于产权关系单一，缺乏有效的竞争激励，企业尚未真正成为技术创新和产品创新的主体，自主创新能力不强。二是由于布局不合理，长期缺乏统一的规划，各方面科技力量自成体系、分散重复，整体运行效率不高。三是在某种程度上科技宏观管理各自为政，科技资源配置方式、评价制度、创新体系等不能适应科技发展新形势和政府职能转变的要求。四是激励优秀人才、鼓励创新创业的机制还不完善。五是观念上的问题，由于缺乏市场观念，造成许多创新成果不能及时转化，存在浪费现象，由于缺乏世界市场观念，造成一些创新成果或新产品在世界市场上的竞争能力不强的局面。这些问题严重制约了国家装备工业整体创新能力的提高。

三、中国特色的国家现代研发创新体系

从事基础和理论研究、前沿技术研究和应用研究的科研机构，是中国科技创新的重要力量。建设一支稳定服务于国家目标、献身科技事业的高水平研究队伍，是发展中国科学技术事业和不断创新的希望所在，中央与各级政府要给予稳定和长期支持。

中国跟发达国家的情况不同，照抄照搬洋人的经验肯定不是明智之举，但是参考学习别人的一些成功做法，也是实施赶超战略的重要措施，关键是要用创新的理念来建立装备工业的国家研发创新体系。所谓国家创新体系，是一个有效运转的大系统，包括从事基础和理论研究、前沿技术研究和应用研究等诸多分系统。

国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。现阶段，中国特色国家创新体系建设重点包括：

一是建设以实际需求为导向，以国有大型企业为主体、产学研结合的技术创新体系，并将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口。只有以大型装备工业企业为主体，才能坚持技术创新的市场导向，有效整合产学研各类资源，切实增强国家的竞争力。需求推动创新，只有以实际需求为导向，才能达到产学研结合，更有效配置科技资源，激发科研机构的创新活力，并使企业获得持续创新的能力。必须在大幅度提高企业自身技术创新能力的同时，建立科研院所与高等院校积极围绕企业技术创新需求服务、产学研多种形式结合的新机制。

二是建设并逐步形成一些创业基地。以建立开放、流动、竞争、协作的运行机制为中心，促进科研机构之间、科研院所与高等院校之间的结合和资源集成。加强装备制造业科研体系建设，努力形成一批高水平的、资源共享的基础科学和前沿技术研究基地，国有大型装备工业企业就应该是这些前沿技术研究、创新、应用的基地。

三是建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系。这是我们一贯倡导的方针，也是现阶段的改革目标。从宏观管理、发展战略和计划、研究开发活动、科技产业化等多个方面，促进军民科技的紧密结合，加强军民两用技术的开发，形成全国优秀科技力量服务国防科技创新、国防科技成果迅速向民用转化的良好格局。实现这一目标就要充分利用国际市场、资本市场，从企业重组和改制入手，对大型企业或大型产业基地进行股份制、证券化改造，通过国际市场引进资本、先进技术和现代公司的治理方式；通过证券市场引进社会和民间资本，通过市场机制调节，在利益动机的驱动下，推动企业不断创新。通过寓军于民的方略达到寓富于民，或藏富于民的目的。

四是在各级政府主导下，调动各方面积极性，统一规划、合理布局，建设各具特色和优势的区域创新体系。充分结合区域经济和社会发展的特色和优势，统筹规划区域创新体系和创新能力建设。深化地方科技体制和地方大型国企管理体制改革。促进中央与地方科技力量的有机结合。发挥大型国企、高等院校、科研院所和国家高新技术产业开发区在区域创新体系中的重要作用，增强科技创新对区域经济社会发展的支撑力度。加强中、西部区域科技创新的能力建设，逐步加大中央财政转移支付的力度，有目的地增加科研经费支出，重点扶持创新型研究单位和企业。切实加强县（市）等基层科技创新体系建设，为地方制造业的发展提供保障。

五是建设社会化、网络化的科技创新的中介服务体系。加快实施有效创新成果的产业化过程，同时也要做好信息反馈工作，将生产领域和消费领域的实际需求反馈给研发创新机构，达到有的放矢的较理想境界。当前，各级政府主管部门要针对科技中介服务行业规模小、功能单一、服务能力薄弱等突出问题，应该大力培育和发展各类科技中介服务机构，充分发挥高等院校、科研院所和各类社团在科技中介服务中的重要作用，引导科技中介服务机构向专业化、规模化、产业化和规范化方向发展，为装备工业的产业升级服务。

六是建设政府主导下的目标管理体系，什么是政府主导？就是新的创新体系要由政府直接管理，权利相对集中，由政府统一配置资源。从理论上讲，创新过程不同于商品生产过程，一般商品通过市场实现利润，而技术研发创新的利润实现过程比较复杂，实现利润的周期长、不确定因素多，风险大，存在着直接实现利润的不确定性。所以，在创新领域完全或主要依靠市场来配置资源的做法是有问题的，仍以政府为主进行资源配置的方式是现实的选择。

事实也证明了上述观点，在新中国成立之初，国家在面临着巨大困难的情况下，搞出了“两弹一星”，使中国的航天事业始终走在世界的前列。前辈的成功经验更值得我们借鉴，在这些成功经验中最重要一条就是集权管理、政府配置资源。今天，经过了30年的改革实践，尽管按人均指标来算，中国还称不上是世界强国、富国；但是，从总体指标来看，中国已经是经济大国，与当年相比，中国经济实力大增，政府的经济信誉度也大幅提高，现在有了相当的实力，应该集中起来做些实事。从整个社会层面来看，中国劳动力资源丰富，也有太多需要做事、想做事的人。

创新体系中的目标管理，就是在政府统一管理下，针对重点领域（比如大飞机、直升机、航母、发动机、数控机床等等），集中资源打歼灭战。对于一些尖端技术或创新型产品采取的具体做法是：人有我无的，我要赶，这属于填补空白；人有我有的，我要转，率先求变，引领潮流，向更新的领域发展；人无我有的，我要升，尽快的升级换代，增加产品的附加价值，最好形成垄断。进而使中国的装备工业在世界市场上真正地挺起脊梁！